Saturday, 11 May 2019

Why exclusive rights place (Moldovan) municipal enterprises under the public procurement regime

A.   Introduction

Imagine that there are undertakings (within the meaning of the Law on Competition) which are exclusive rights beneficiaries. The exclusive rights in a certain area (ex. waste management) provide the owner with an insured clientele and lack of competition guaranteed by law. The beneficiary becomes a natural monopolist on the relevant market (Article 10 (5) Law on Competition). The exclusive right is granted by public authorities, usually for services of general economic interest, where the ultimate beneficiary is the consumer. Lack of control on their procurements leads to a surge in tariffs for consumers, that is why the Law on Public Procurement(LPP) sets special rules for them.

B.    Exclusive rights and public procurement 

Competition Law
Article 2 of the LPP, entitled "Coverage of the Law" in para. (7) pinpoints that contracting authorities which grant to a legal entity, that is not a contracting authority, exclusive rights to provide a public service, are required to impose compliance with the principle of non-discrimination on the legal entity when it awards contracts for procurement of goods to third parties. The obligation to comply is valid even when the contracting authority has NOT expressly stipulated this obligation in the issued authorization.

In other words, if the Local authority (Municipality of Chisinau) has granted to a Municipal Enterprise the exclusive right to: certain public transport routes, waste management services, the former, when carrying out procurements, is obliged to observe the principle of non-discrimination and all that derives from it. This implies contract notice publication, conducting a competitive selection procedure, awarding based on objective award criteria, etc. The EU Court of Justice (CJEU), over the last 30 years, has deducted an abundance of rules from the principle of non-discrimination, embodied in the current text of the Directive 2014/24.

The intention of the legislator in art. 2 (7) of the LPP is to put pressure on the beneficiary of the exclusive right to spend money efficiently and transparently as a trade-off for the lack of competition and incentive to be competitive. Beneficiaries have the obligation to deliver a public service, and lack of cost control would increase the tariff for the final consumer (the passenger in public transport). Furthermore, because this provision is located in art. 2 LPP  determining the "Coverage of the Law," I consider that procurements conducted by an exclusive right beneficiary may be the subject of administrative review from the National Complaint Settlement Agency.

C.   Who are the beneficiaries of exclusive rights

Exclusive or special rights are granted for what the Law on Competitiondefines as services of general economic interest (SGEI), i.e. those services that would not had been satisfactorily performed under normal market conditions, therefore they are immunized with special or exclusive rights. These are public transport services, housing management, waste management, public lighting, etc. In Moldova, these exclusive rights are usually granted by Local Authorities (to Municipal Enterprises (ME)) or by the Government (State Enterprises).

It would be interesting to see, whether Municipalities, when they are granting exclusive rights, are complying with criterion number 4 established by the CJEU in Altmark(C-280/00, §88-93) and incorporated in the Competition Council’s Regulation on State aid granted to beneficiaries providing services of general economic interest, i.e. whether when choosing the enterprise, to be invested with the obligation to provide the SGEI, is conducted via a public procurement procedure - I doubt it.

D.   Is a Municipal Enterprise a contracting authority? 

The Law on Public Procurement(LPP) in Article 13 (1) and (2) stipulates that the contracting authority (CA) is a legal person governed by public law, namely, the entity which cumulatively(Case C-44/96 Mannesmann,paragraph 21), meets three conditions:
a)    is established for the specific purpose of meeting needs in the general interest, not having an industrial or commercial character;
b)   has legal personality;
c)    its activity:
(i)            is financed with public moneyor
(ii)          its management is subject to control by public authorities or other legal entities governed by public law; or
(iii)        its administrative, managerial or supervisory board, is formed more than 50% of members that are appointed by the mentioned entities (ii).

Government Decree No. 387/1994(see paragraphs 10 and 14) and the Law on State Enterprise and Municipal Enterprise no. 246/2017(see Article 1 (2)) points out that the Municipal Enterprise (ME) is a legal entity that carries out entrepreneurial activity, meaning, it has the purpose of obtaining profits.

If the ME has a commercial purpose (to make profit) it means that the first condition of art. 13 (2) letter (a) of the LPP is not met? And ME is not a contracting authority?

E.     Rules developed by the Court of Justice of the EU

European Court of Justice
The purpose of the Law on Public Procurement is to avoid the risk of favouring a tenderer when a procurement contract is awarded by a contracting authority andthe possibility that a body financed or controlled by the State to be guided by considerations other than economic ones (C-470/99 Universale-Bau, p. 52).

Interpreting the same provision in art. 13 (2) letter (a) of the LPP, the CJEU has developed the functional approachconcept. The latter assumes that the analysis needs to be focused on the activity of the entity rather than on its form of organization.

The Luxembourg Court has held that there may be needs of general interest having industrial or commercial nature and needs of general interest not having an industrial or commercial character (C-360/96, BFI Holding BV, p. 36). Which means that not all the needs of general interest are automatically presumed not having an industrial or commercial character. Thus, even if they are of a non-industrial or commercial character, these needs can also be provided by private sector entities (for example public transport, waste management services, etc.), therefore the fact that there is competition is not enough to exclude the possibility for a body financed or controlled by the State to choose to be guided by considerations other than economic considerations.

At the same time, the existence of significant competition, and in particular the fact that the entity concerned is faced with competition in the marketplace, may be indicative of the absence of a need in the general interest, not having an industrial or commercial character (C-360/96, BFI Holding BV, p. 49). Per a contrario, the lack of competition shows that the entity meets a need of general interest with a non-industrial or commercial character, and the first condition is therefore satisfied (C-393/06, Ing. Aigner, p. 41-46).

The Court highlights another criterion, - who bears the risk of insolvency associated with such an activity (C-18/01, Riitta Korhonen, p. 51). If the State bears the full risk, it is a determining criterion that the activity in question is not of an industrial or commercial character. 

The existence or not of exclusive rights requires the analysis of both factual and legal context. If the ME is a de factoor de jurebeneficiary of an exclusive right then that entity may be considered a natural monopolist on the relevant market and is therefore shielded from any competition. Moreover, the financial risks of this activity are borne by the state, in our case by the Municipalities. Accordingly, if we apply the criteria laid down by the CJEU, such an ME should be considered as an entity set up to meet needs of general interest, without industrial or commercial character, thus, the first condition complied (from art. 13 (2) lett. (a) of LPP).

Considering the above, if we apply the CJEU's line of thinking and the existence of exclusive rights, ME can be considered as contracting authorities.

F.    Exceptions

However, MEs qualifying as contracting authorities and operating in the energy, water, transport and postal services sectors are exempted from the Law on Public Procurement(see article 5 (1) lett. (a)). For these cases non-existent procurement rules shall “apply” until the legislator will decide to incorporate the Directive 25/2014. Until then, the rule ”I buy what I want from whom I want” shall be enforced, or "contractual freedom" in the realm of public funds.

Government Procurement For procurements in these sectors, we have an international treaty to observe, the WTO Agreement on Government Procurement (GPA),where Annex 3 specifies that this Agreement applies to public entities providing services in the energy, water, transport, ports and airports sectors that make purchases above 400,000 SDR. The GPA does not explain what amounts to a ”public entity”, but we can deduct that it is a legal entity founded by a public authority, such as the Municipalities. 

G.   The case of the municipal enterprises subordinated to the Chisinau Municipality

Law on Public Procurement at art. 13 (5) provides that any other entity that is not a contracting authority can be qualified as a contracting authority based on the decision of the competent management bodies[1].

In this context, the Municipality of Chisinau through the City Council (CC) Decision no.5/13 of 30.05.2013 obliged all subordinated MEs to conduct the procurements in strict conformity with the 2007 law on public procurement in force at that time.

The reference to the old law does not make CC's Decision "outdated". The CC Decision, which obliges all MEs to apply the old Law on Public Procurement, cannot be considered "totally out of date" or meanwhile "the socio-economic conditions have changed substantially" so that it became inapplicable. The intention of the CC was and is to subject the ME procurements to the rigid regime of the Law on Public Procurement, regardless of whether it is Law no. 96 or no. 131.

Let's imagine that the Law on Public Procurementwould stipulate in art. 19 a reason of exclusion referring to the oldLaw on competition, would it mean that this rule has lost its legal power? And we will not enforce the coercive provisions of the new Law on Competition? I really doubt it.

An interpretation in the spirit of the intended effects of CC's Decision no.5/13 of 30.05.2013 brings the procurements of the MEs, based on art. 13 (5) of the LPP, in the realm of the new Law on Public Procurement.

H.   Conclusions

The CJEU logic suggests that a Municipal Enterprise benefiting from exclusive rights is a contracting authority. Article 5 (1) letter (a) of the LPP may throw this contracting authority out of it. This once again demonstrates the urgent need to incorporate as soon as possible the 2014/25 Directive – procurements in the utilities sector, which would make this discussion obsolete.

Nevertheless, the procurements of Municipal Enterprises subordinated to the Chisinau Municipality may be "covered by the law", pursuant to art. 13 (5) of the LPP, and the reference to an old law, does not devalue the will of the City Council up to – desuetude.

[1]Rule taken from art. II (5) of the WTO Agreement on Government Procurement, to which Moldova is a party;

Tuesday, 16 April 2019

De ce drepturile exclusive din Legea concurenței plasează întreprinderile municipale sub regimul achizițiilor publice  

A.   Introducere 

Imaginați-vă că sunt întreprinderi (în sensul Legii concurenței) care sunt beneficiare de drepturi exclusive. Drepturi exclusive într-un anumit domeniu (de exemplu servicii de salubritate) oferă titularului o clientelă asigurată și lipsa unei concurențe garantată prin lege. Beneficiarul dreptului exclusiv devine un monopolist natural pe piața relevantă (art. 10 (5) Legea concurenței). Dreptul exclusiv se acordă de către autoritățile publice, de obicei, pentru servicii de interes economic general, unde beneficiar este aproape fiecare consumator din regiune. Lipsa unui control al achizițiilor duce la creșterea tarifelor pentru consumator, de aceea Legea privind achiziţiile publice (LAP) a prevăzut reguli speciale pentru acestea.

B.    Drepturile exclusive și achizițiile publice 

Achizitiile publice
Art. 2 din LAP cu denumirea „Domeniul de aplicare a legii” la alin. (7) punctează că autoritatea contractantă care acordă unui subiect de drept, care nu este definit ca autoritate contractantă, drepturi exclusive de a presta un serviciu public are obligația de a impune respectarea principiului nediscriminării atunci cînd acest subiect de drept atribuie contracte de achiziții publice de bunuri către terţi. Obligaţia de a respecta principiul nediscriminării de către cel care beneficiază de drepturile exclusive se impune chiar dacă autoritatea contractantă NU a prevăzut expres acest fapt în autorizaţia emisă.

Altfel spus, dacă Primăria (Municipiului Chișinău) a acordat unei Întreprinderi Municipale dreptul exclusiv pentru: exploatarea anumitor rute, servicii de salubritate, ultima, la desfășurarea achizițiilor, este obligată să respecte principiul nediscriminării și tot ceea ce derivă din acesta. Ceea ce presupune, publicarea unui anunț, organizarea unei proceduri competitive de selecție, stabilirea unor criterii de atribuire obiective, etc. Curtea de Justiție a UE (CJUE) în ultimii 30 de ani a dedus din principiul nediscriminării în jur 30-40% din textul actualei Directive 2014/24.

Intenția legiuitorului din art. 2 (7) LAP era și este de a pune presiune pe beneficiarul dreptului exclusiv să cheltuie bani în mod eficient și transparent, pentru a compensa lipsa concurenței și a stimului de a fi competitiv. Mai mult, beneficiarii au obligația de a livra un serviciu public, iar lipsa unui control al costurilor, ar duce la creșterea tarifului pentru consumatorul final, de exemplu, pasagerului în transportul public. Totodată, reieșind din aceea că această normă se află în art. 2 LAP cu „Domeniul de aplicare a legii”, consider că achizițiile desfășurate de un beneficiar al dreptului exclusiv sunt supuse controlului contencios al Agenției Naționale de Soluționare a Contestațiilor.

C.   Cine sunt beneficiarii de drepturi exclusive 

Drepturile exclusive sau speciale sunt acordate pentru, ceea ce Legea concurențe numește servicii de interes economic general (SIEG), adică acele servicii care nu ar fi fost prestate satisfăcător în condiții normale de piață, de aceea sunt imunizate cu drepturi speciale sau exclusive. Acestea reprezintă, servicii de transport public, gestionarea fondului locativ, salubritate, iluminat public, etc. În Moldova aceste drepturi exclusive sunt acordate de obicei de Primării (către Întreprinderile Municipale (ÎM)) sau Guvern (Întreprinderilor de Stat).

Interesant ar fi de analizat dacă atunci când le sunt atribuite drepturi exclusive, Primăriile respectă criteriul numărul 4 stabilit de CJUE în Altmark (C-280/00, §88-93) și incorporat în Regulamentul privind ajutorul de stat acordat beneficiarilor ce prestează servicii de interes economic general, și anume: dacă alegerea întreprinderii, care urmează să fie investită cu obligaţia de prestare a SIEG-ului, s-a făcut în cadrul unei proceduri de achiziţie publică - mă îndoiesc.

D.   Este sau nu o Întreprindere Municipală autoritate contractantă? 

Legea privind achiziţiile publice (LAP) la art. 13 (1) și (2) prevede că autoritate contractantă (AC) este o persoană juridică de drept public, adică, entitatea care cumulativ (Cazul C-44/96 Mannesmann, paragraf 21) întrunește trei condiții:
a)     este constituită pentru a răspunde exclusiv unor necesități de interes general, fără caracter industrial sau comercial;
b)    dispune de personalitate juridică;
c)     activitatea acesteia 
                      (i)        este asigurată cu bani publici sau
                    (ii)        gestiunea acesteia constituie obiectul controlului din partea autorităților publice ori a altor persoane juridice de drept public, sau
                  (iii)        consiliul ei de administrație, de conducere ori de supraveghere este format, în proporție de peste 50%, din membri numiți de către entitățile menționate.

HG Nr. 387/1994 (a se vedea pct. 10 și 14) și Legea cu privire la întreprinderea de stat şi întreprinderea municipală nr. 246/2017 (a se vedea art. 1 alin.(2)) subliniază că Întreprinderea Municipală (ÎM) este persoana o juridică care desfășoară activitate de întreprinzător, adică are printre scopuri obținerea de profit. 

Dacă ÎM are scop lucrativ (profit) înseamnă că prima condiție din art. 13 (2) litera a) LAP nu este întrunită? Iar ÎM nu este autoritate contractantă?

E.    Reguli dezvoltate de Curtea de Justiție a UE 

Scopul Legii privind achizițiile publice este de a evita riscul favorizării unui ofertant atunci când un contract de achiziții este atribuit de o autoritate contractantă și posibilitatea ca o entitate controlată și finanțată de autoritățile publice să fie ghidate de alte considerente decât cele economice (C-470/99 Universale-Bau, p. 52).

Achiziții publice Moldova
Interpretând aceiași prevedere din art. 13 (2) litera a) LAP, Curtea de Justiție a UE (CJUE) a dezvoltat conceptul de functional approach. Acesta din urmă, presupune că trebuie de concentrat analiza pe activitatea entității, și nu pe forma ei de organizare.  

Curtea de la Luxemburg a statuat că pot să există necesități de interes general cu caracter industrial sau comercial, precum și necesități de interes general fără caracter industrial sau comercial (C-360/96, BFI Holding BV, p. 36). Ceea ce înseamnă că nu toate necesitățile de interes general sunt prezumate automat a fi fără caracter industrial sau comercial. Astfel, aceste necesități, chiar dacă sunt fără caracter industrial sau comercial, pot fi satisfăcute și de către entități din sectorul privat (de ex. transportul public, servicii de salubritate, etc.), prin urmare faptul că există concurență nu este suficient pentru a exclude posibilitatea ca un organism finanțat sau controlat de stat să poată alege să se ghideze de alte considerente decât cele economice. 

Totodată, existența unei concurențe semnificative, în special faptul că entitatea în cauză se confruntă cu o concurență pe piață, poate indica o lipsă a unei nevoi de interes general, care nu are caracter industrial sau comercial (C-360/96, BFI Holding BV, p. 49). Per a contrario, lipsa unei concurențe, denotă că entitatea răspunde unei necesități de interes general fără caracter industrial sau comercial prin urmare prima condiție se consideră satisfăcută (C-393/06, Ing. Aigner, p. 41-46). 

În același timp, Curtea evidențiază, un alt punct de referință, și anume cine poartă riscul insolvenței asociat cu o asemenea activitate (C-18/01,Riitta Korhonen, p. 51). Dacă statul poartă integral riscul, este încă un criteriu determinant că activitatea respectivă nu are un caracter industrial sau comercial. 

Existența sau nu a unor drepturi exclusive necesită o cercetare atât a circumstanțelor de fapt cât și a celor de drept. Dacă ÎM este beneficiar de facto sau de jure a unui drept exclusiv atunci această entitate poate fi considerată monopolist natural pe aceste piețe, prin urmare este protejat de orice concurență. Mai mult, riscurile financiare ale acestei activități le poartă statul, în persoana Primăriilor. Respectiv, dacă ne ghidăm de criteriile stabilite de CJUE, asemenea ÎM trebuie considerate o entitate constituită pentru a răspunde unor necesități de interes general, fără caracter industrial sau comercial – prima condiție îndeplinită din art. 13 (2) litera a) LAP.

Astfel, dacă aplicăm linia de gândire a CJUE, și existența drepturilor exclusive, ÎM pot fi considerate autorități contractante. 

F.    Excepții 

Government Procurement AgreementTotuși, ÎM care se califică ca autorități contractante și care îşi desfăşoară activitatea în sectorul energetic, al apei, al transporturilor şi al serviciilor poştale sunt exceptate de la Legea privind achiziţiile publice (a se vedea art. 5 (1) litera a). Pentru acestea se aplică reguli de achiziție inexistente, până când legiuitorul nu va incorpora Directiva 25/2014. Până atunci se aplică regula cumpăr ce vreau și cum vreau, sau „libertatea contractuală” în cazul banilor publici.

Totuși, pentru achizițiile din aceste sectoare, avem tratat internațional în domeniu, și anume Acordul privind achiziţiile publice al OMC, unde în anexa 3 este specificat că acest Acord se aplică entităților publice care prestează servicii în sectorul energetic, al apei, al transporturilor, porturi și aeroporturi care fac achiziții mai mari de 400’000 DSR. Acordul nu explică ce înseamnă entități publice, dar putem deduce că ar fi o persoană juridică fondată de o autoritate publică, cum ar fi, Primăriile. 

G.   Cazul Întreprinderilor Municipale din subordinea PrimărieiMunicipiului Chișinău 

Legea privind achiziţiile publicecare la art. 13 (5) prevede că orice altă entitate care nu este autoritate contractantă poate fi calificată ca autoritate contractantă, în temeiul deciziei organelor de conducere competente[1].

În acest context, Primăria Municipiului Chișinău prin Decizia CMC nr.5/13 din 30.05.2013 obliga toate ÎM din subordine să organizeze achizițiile în strictă conformitate cu vechea Lege privind achizițiile publice nr. 96 din 13.04.2007.

Trimiterea la legea veche nu face Decizia CMC „desuetă”. Decizia CMC, care obligă toate ÎM să aplice vechea Lege privind achizițiile publice, nu poate fi considerată ,,depăşită total de evenimente” sau între timp s-a produs „schimbarea condițiilor social-economice care au prezidat la apariţia sa” astfel încât a devenit pur și simplu neaplicabilă. Intenția CMC era și este de a supune achizițiile ÎM regimului rigid al Legii privind achizițiile publice indiferent că e Legea nr. 96 sau nr. 131.

Să ne imaginăm că Legea privind achiziţiile publicear prevedea la art. 19 un temei de excludere care face referire la vechea Lege a concurenței, ar însemna că această normă și-a pierdut din puterea juridică? Și că nu vom aplica noua Lege a concurenței? Mă îndoiesc.

O interpretare în spiritul producerii efectelor avute în vedere a Deciziei CMC nr.5/13 din 30.05.2013  aduce achizițiile ÎM, în temeiul art. 13 (5) LAP, pe tărâmul noii Legi privind achizițiile publice.

H.   Concluzii

Logica CJUE sugerează că Întreprinderea Municipală care beneficiază de drepturi exclusive este o autoritate contractantă. Art. 5 (1) litera a) LAP, poate arunca această autoritate contractantă în afara regimului achizițiilor publice. Aceasta demonstrează încă odată necesitatea stringentă de a incorpora cât mai urgent Directiva 2014/25 - achizițiile sectoriale, care ar face această discuție lipsită de intrigă.

Totuși achizițiile Întreprinderilor Municipale din subordinea Primăriei Municipiului Chișinău pot fi „trecută prin lege”, în temeiul art. 13 (5) LAP, iar referința la o lege veche, nu devalorizează voința CMC până la desuetudine.

[1]Normă preluată din art. II(5) al Acordului privind achizițiile Guvernamentale al OMC, la care RM este parte;